Im Rahmen der 20-20-20-Ziele verpflichtete sich die Europäische Union, den Anteil erneuerbarer Energien bis 2020 auf 20 % zu erhöhen. Mit der später folgenden Erneuerbare-Energien-Richtlinie (2009/28/EG) wurde ein Steuerungsansatz gewählt, der Verbindlichkeit mit Flexibilität verband. Erstmalig wurden verbindliche Zielwerte für den nationalen Anteil erneuerbarer Energien festgelegt. Darüber hinaus gab es nur wenige Vorgaben. Damit folgte die Erneuerbare-Energien-Richtlinie einem experimentellen Steuerungsansatz (Abb. 1): klare europäische Zielvorgaben, flexible mitgliedstaatliche Umsetzung, regelmäßige Berichtspflichten und Monitoring sowie eine iterative Anpassung von Zielen und Prozessen.
In meinem kürzlich erschienen PVS-Aufsatz analysiere ich, wie die Mitgliedstaaten auf diese EU-Vorgaben reagiert haben. In diesem Beitrag fokussiere ich mich speziell auf die Frage: Wie gut hat Experimentalist Governance mit Blick auf die Zielerreichung funktioniert? Der Befund ist zunächst positiv: Die Mitgliedstaaten konnten das EU-Ziel von 20 % erneuerbarer Energien bis 2020 kollektiv sogar übererfüllen. Dabei zeigten sich zwischen den Mitgliedstaaten jedoch erhebliche Differenzen. Nationale Pfadabhängigkeiten haben die EU-Umsetzung deutlich geprägt und wirkten zum Teil als Hemmschuh für eine weitreichendere Transformation. Mit Blick auf den nächsten Zielhorizont zeigte sich zudem: Das politische Commitment zur Energiewende hat nachgelassen. Die nächsten Zielwerte blieben unverbindlich.
Experimentalist Governance
Experimentalist Governance lässt den Mitgliedstaaten viele Freiheiten. Der Ansatz gilt als besonders geeignet, wenn Probleme aufgrund wechselseitiger Abhängigkeiten gemeinsam bearbeitet werden müssen, ein einheitliches Modell wegen nationaler Unterschiede und strategischer Unsicherheiten jedoch nicht praktikabel ist. Unterschiedliche nationale ‚Experimente‘ sollen es ermöglichen, ins Handeln zu kommen und gemeinsam zu lernen, welche Strategien und Lösungen tragfähig sind.
Mitgliedstaatliche Umsetzung
Experimentalist Governance baut auf klaren Zielvorgaben, doch der Weg zum Ziel ist den Mitgliedstaaten freigestellt. Einerseits scheinen damit bekannte Umsetzungshürden aus dem Weg geräumt: Eine Diskrepanz zwischen europäischen und nationalen Policies (misfit) entsteht in der Regel nicht. Auch divergierende Akteurspräferenzen erscheinen weniger problematisch, da der nationale Spielraum Kompromisse erleichtert.
Andererseits stellt sich die Frage, ob auf nationaler Ebene genügend Anpassung erfolgt, um ein EU-Ziel zu erreichen – oder, mit Blick auf die europäische Energiewende formuliert: Entwickeln bzw. reformieren die Mitgliedstaaten nationale Policies, um dem ambitionierten Ausbauziel gerecht zu werden? Oder halten sie am nationalen Status quo fest?
Im Ergebnis: Ziele erreicht – nur nicht von allen
Zunächst lässt sich festhalten, dass das europäische Ziel von 20 % sogar übererfüllt wurde: Die Mitgliedstaaten konnten bis 2020 kollektiv einen Anteil von 22 % erneuerbarer Energien erreichen (Abb. 2). Manche Mitgliedstaaten haben ihr Ziel rechtzeitig erreicht, andere mussten statistische Transfers aus anderen EU-Ländern in Anspruch nehmen, wieder andere haben die EU-Vorgaben übererfüllt. Blicken wir auf das finale Outcome, war der gewählte Steuerungsansatz also effektiv.
Experimentalist Governance - moderater Anpassungsdruck durch Zielvorgaben
In einer vergleichenden Fallstudien von sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Niederlande, Österreich, Schweden und dem Vereinigten Königreich) wurde deutlich, dass die europäischen 20-20-20-Ziele rhetorisch und programmatisch in allen Ländern schnell Wirkung zeigten: Sie wurden zum Teil direkt in nationale Klima- und Energieprogramme aufgenommen, in eigens initiierten nationalen Dialogformaten diskutiert oder durch konkrete Policy-Reformen bekräftigt – und das noch bevor die Erneuerbare-Energien-Richtlinie verabschiedeten worden war. Die EU-Ziele entfalteten einen moderaten Anpassungsdruck – sie regten nationale Maßnahmen an, ohne dabei Konflikte zu bestehenden Regulierungsarrangements zu produzieren.
Nationale Pfadabhängigkeiten
Gleichzeitig zeigte sich jedoch ein hohes Maß an Pfadabhängigkeit. Obgleich während der Implementation der EU-Richtlinie auch einige neue Policy-Instrumente und Maßnahmen eingeführt wurden, nutzten die Mitgliedstaaten den vorhandenen Spielraum auf eine Weise, die vorhandene Regulierungsansätze und -arrangements überwiegend fortführte und bestehende Interessenkonstellationen widerspiegelte. Das ist nicht zwingend negativ: Gerade, weil der ‚experimentelle‘ EU-Steuerungsansatz das Festhalten an etablierten nationalen Modellen ermöglichte, konnten größere Implementationshürden vermieden werden – etwa in Deutschland. Hier hätte es trotz des Commitments zur Energiewende erhebliche Probleme gegeben, wenn das etablierte Einspeisetarifmodell durch das ursprünglich von der Kommission vorgesehene EU-weite Zertifikatssystem hätte ersetzt werden müssen. Der Einbezug nationaler Pfadabhängigkeiten kann somit den Weg zum gemeinsamen Ziel entscheidend ebnen.
Wenn Experimentalist Governance ins Leere läuft – der Fall Frankreich
In Frankreich konnte der europäische Steuerungsansatz allerdings keine Neuausrichtung hin zu erneuerbaren Energien bewirken. Zwar waren auch hier die EU-Zielwerte sehr präsent in nationalen Debatten, doch etablierte Akteurskonstellationen, speziell die dominante Rolle der Atomenergie, erschwerten eine weitreichendere Anpassung. Frankreich nutzte den vorhandenen Spielraum, um den Fokus auf weniger konfliktträchtige Bereiche wie den Wärmesektor zu legen. Das erleichterte kurzfristig die Anpassung, erwies sich im Ergebnis jedoch als unzureichend. Frankreich konnte auch Jahre später den nationalen Zielwert für 2020 nicht erreichen. Zähe Diskussionen zwischen der EU-Kommission und Frankreich sowie der Unwille der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, zeigen, dass selbst harte Sanktionsmechanismen an ihre Grenzen kommen.
Fazit
Experimentalist Governance kann Zusammenarbeit auch dort ermöglichen, wo hierarchische Steuerung politisch nicht durchsetzbar ist – aufgrund nationaler Differenzen oder einer generell integrationsskeptischen Stimmung. Die hohe Flexibilität erlaubt die Einbindung unterschiedlicher nationaler Arrangements und Interessen. Zugleich zeigte sich jedoch, dass nationale Interpretationen dessen, was für die Erreichung europäischer Ziele notwendig ist, auseinandergehen können. Nationale Pfadabhängigkeiten können weitreichende Veränderungen erschweren. Am Beispiel Frankreichs wurde deutlich, dass persistente Nichtbefolgung auch im Rahmen von Experimentalist Governance ein Problem bleibt. Erschwert wird eine europäische Sanktion dieser Staaten durch den iterativen Charakter experimenteller Steuerung: So ergibt sich für die Europäische Kommission ein Balanceakt zwischen der Sanktionierung rechtsbrechender Staaten und der gleichzeitigen Sicherung ihres Commitments für den nächsten Zielhorizont. Neben Frankreich waren auch einige osteuropäische Mitgliedstaaten nach 2020 nicht mehr zu verbindlichen Zielwerten bereit. Damit verbleiben nationale Pfadabhängigkeiten und ein volatiles politisches Commitment als wesentliche Hemmnisse für eine weitreichende europäische Transformation.
Über die Autorin:
Viktoria Brendler ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Sozialwissenschaften an der Universität Osnabrück sowie am Forschungsinstitut Gesellschaftlicher Zusammenhalt in Hannover.
