Die Schuldenbremse gilt vielen als Investitionsbremse. Gerade die politische Linke fürchtet seit Jahren, strenge Fiskalregeln schnürten dem Staat die Luft ab und gingen zulasten von Infrastruktur, Klimaschutz und digitaler Zukunft. Unsere neue Studie über die Haushalte der deutschen Bundesländer zeichnet ein differenziertes und in Teilen überraschendes Bild: So finden wir zwar keine Anzeichen dafür, dass rigide Fiskalregeln den Investitionsanteil in den Länderbudgets gedrückt haben. Der Anpassungsdruck scheint an anderer Stelle aufzutreten – vor allem beim laufenden Sachaufwand, dessen Vernachlässigung hinsichtlich des Zustands der Infrastruktur im wahrsten Sinne tiefe Risse geschlagen hat.
Oft entsteht in Medien und Öffentlichkeit das Bild, es gäbe die eine Schuldenbremse. Für die Bundesländer stimmt das nur bedingt. Zwar wurde mit der Grundgesetzänderung 2009 ein gemeinsamer Rahmen gesetzt. Doch die 16 Gliedstaaten nutzten anschließend Gestaltungsfreiräume und buchstabierten das neue Fiskalregime unterschiedlich aus. Im Ergebnis zeigt sich auf subnationaler Ebene eine bemerkenswerte Policy-Vielfalt. Manche Länder haben sich für strikte Verschuldungsregeln entschieden, die beispielsweise Extrahaushalte weitgehend erfassen oder zu einer schnellen Tilgung von Notlagenkrediten verpflichten. Anderswo war der Landesgesetzgeber zurückhaltender, wobei die Rigidität der Landesnormen seit 2009 im Mittel deutlich zunahm. Genau diese Unterschiede machen die deutschen Länder zu einem aufschlussreichen Labor für die Frage, wie Fiskalregeln auf öffentliche Finanzen wirken.
Schon deshalb lohnt eine nähere Analyse. Auf Landesebene liegt erhebliche Verantwortung für die Staatsausgaben hierzulande, etwa in den Bereichen Bildung, innere Sicherheit, Wissenschaft oder Verkehr. Zugleich können die Gliedstaaten ihre Einnahmen innerhalb des deutschen Verbundföderalismus nur sehr begrenzt autonom gestalten. Wenn dann mit der Schuldenbremse auch die Kreditaufnahme strikter eingehegt wird, verschärfen sich haushaltspolitische Zielkonflikte – Trade-offs – fast zwangsläufig.
Genau hier setzt unsere kürzlich in der Politischen Vierteljahresschrift erschienene Studie „Schuldenbremse und haushaltspolitische Trade-offs in den deutschen Bundesländern – Effekte auf Investitions-, Personal- und Sachausgaben“ an. Wir untersuchen für alle 16 Bundesländer Paneldaten von 1995 bis 2024. Dabei fragen wir, wie sich die Zusammensetzung der Staatshaushalte verändert, wenn landesrechtliche Fiskalregeln strenger werden. Im Fokus stehen vier große Ausgabenkategorien, deren Interdependenz wir ausdrücklich modellieren: Investitionen, Personalausgaben, der laufende Sachaufwand und Zinsausgaben. Anders formuliert: Wenn Landeskabinette wegen schärferer Fiskalregeln priorisieren müssen, welche Ausgaben werden dann geschützt – und welche geraten unter Druck?
Diese Perspektive ist politisch relevanter, als es auf den ersten Blick scheint. Anstelle der Frage, wie hoch Kredite und Investitionen unter der Schuldenbremse letztlich absolut ausfallen, hat die Landesfinanzpolitik als erstes abzuwägen, wie sich fiskalischer Druck im Etat verteilen soll. Welche Projekte erhalten angesichts der Schuldenbremse Vorrang, was wird hintangestellt? Genau darin liegen die Trade-offs der Haushaltspolitik.
Der vielleicht wichtigste Befund unseres Aufsatzes lautet: Wir finden keine Evidenz für sinkende relative Investitionsausgaben unter der Schuldenbremse. Es gibt keine belastbaren Anzeichen, dass strengere landesrechtliche Fiskalregeln den Investitionsanteil in den Länderhaushalten drücken. Gleiches folgert, wer neben unserer Regressionsanalyse die absoluten, inflationsbereinigten Investitionen pro Einwohner betrachtet. Das ist bemerkenswert, weil ein Großteil der politischen Kritik an der Schuldenbremse genau die Verdrängung investiver Policies fürchtet. Unsere Ergebnisse deuten vielmehr an, dass physische Investitionen unter strikten Budgetregeln aufrechterhalten wurden oder gar an Bedeutung gewannen. Mit dem Personalbereich wird obendrein eine weitere kostenintensive Budgetposition geschützt. Unter Druck gerät stattdessen der laufende Sachaufwand.
Das ist keine triviale Verschiebung. Denn „laufender Sachaufwand“ klingt zwar technisch und langweilig. Hinter dem Begriff stehen jedoch Ausgaben für Betrieb und Unterhalt öffentlicher Einrichtungen, außerdem für Bewirtschaftung, Ausstattung und Pflege von Infrastrukturbestand. Wenn hierfür über längere Zeiträume nur halbherzig Gelder bereitgestellt werden, bleibt das politisch zwar weniger sichtbar als gestrichene Neubauprojekte oder Personalkürzungen. Die Kosten machen sich aber langfristig bemerkbar – oft in Form wachsender Instandhaltungsbedarfe und eines Sanierungsstaus. Genau das macht unseren Befund brisant.
Unsere Studie leuchtet ferner aus, ob sich die parteipolitische Färbung der Regierung in der Budgetstruktur niederschlägt. Die Antwort lautet: Ja, aber nur begrenzt. Unter Ministerpräsidenten der Union verlieren Personalausgaben etwas an Gewicht; gleichzeitig gewinnen Sachausgaben an Bedeutung. Bei sozialdemokratisch geführten Kabinetten zeigt sich das umgekehrte Muster. Personalausgaben werden eher priorisiert, während Sachaufwand und Zinslast etwas zurücktreten. Zu betonen ist gleichwohl, dass diese Parteieneffekte moderat bleiben und besonders für die Investitionstätigkeit der Länder keine starke Rolle spielen.
Noch interessanter ist, was ausbleibt: Unter strikten Fiskalregeln verschärfen sich parteipolitische Differenzen nicht. Die Schuldenbremse wirkt offenbar nicht als Mechanismus, der ideologische Gegensätze in der Finanzpolitik zuspitzt. Eher spricht einiges dafür, dass unter fiskalischem Druck die politische Sichtbarkeit von Ausgaben und Konfliktvermeidung den Kurs vorgeben. Regierungen verschiedener Couleur scheinen durchweg dort vorsichtig zu sein, wo Kürzungen besonders auffällig und konfliktträchtig wären.
Unsere Befunde sind kein Freispruch für die Schuldenbremse. Aber sie lassen eine allzu grobe Erzählung fragwürdig erscheinen. Wer die deutschen Fiskalregeln reformieren will, sollte nicht anführen, die bisherigen Vorgaben hätten einen Ausverkauf bei staatlichen Investitionen zur Folge gehabt. Wichtiger ist vielmehr eine klare empirische Analyse, an welcher Stelle die Schuldenbremse tatsächlich fiskalischen Anpassungsdruck entfaltet.
Gerade im deutschen Verbundföderalismus kommt es auf die konkrete Ausgestaltung von Fiskalregeln an. Nicht jede landesrechtliche Vorgabe ist gleich rigide und nicht jede zeitigt dieselben politischen Implikationen. Wer heute über Reformen diskutiert, sollte deshalb weniger in Schlagworten und mehr in haushaltspolitischen Trade-offs denken. Denn es ist ein Unterschied, ob Fiskalregeln physische Investitionen bremsen – oder ob sie subtil dazu beitragen, dass der Staat seinen Bestand an Infrastruktur auf Verschleiß fährt. Es bleibt ein Balanceakt, umsichtige Fiskalregime zu entwerfen, die solide Haushalte mit ausreichenden Investitionen und hinreichender Instandhaltung der staatlichen Infrastruktur verbinden.
Über die Autoren:
Kai Brumm ist Doktorand an der Universität Heidelberg und Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes (htw saar).
Felix Hörisch ist Professor für Politikwissenschaft mit den Schwerpunkten Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, Arbeitsmarkttransformation an der Hochschule der Bundesagentur für Arbeit in Mannheim.
Stefan Wurster ist Professor für Policy Analysis an der Hochschule für Politik der Technischen Universität München.
